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关于宪法的几个问题

作者:宣言采编发表日期:2019-01-24 16:15:00

 来源:《北京人大》2018年第5期

今年3月闭幕的十三届全国人大一次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。宪法修改是我国政治生活中的一件大事,是以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策。这次修改宪法适应新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践,是时代大势所趋、事业发展所需、党心民心所向。这次也是历次修宪中修改内容最多、修改幅度最大的一次,意义重大,世界瞩目,得到全国各族人民的高度认同。深入学习宣传和贯彻实施宪法,必须坚持全面准确,学懂原文、悟透原理。 

一、我国宪法规定的基本制度 

(一)什么是宪法 

1940年毛主席在《新民主主义论》中曾深刻指出:“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。1954年毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。” 

宪法序言最后一段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”“本宪法以法律的形式”表明,宪法是法律,是由国家强制力保证实施的行为规范。宪法的这一特征表明,宪法既是一个国家的总章程、总纲领,但又不同于一般的章程和纲领,不只是宣示性的或者指导性的,而是具有国家强制约束力的。同时,宪法又不同于一般法律,不同在于,宪法是根本法、最高法。 

根本法和最高法,是宪法区别于一般法律的两个最显著的特征,我们只有深刻认识和把握宪法的这两个特征,才能不断增强学习宪法、崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性,才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则,成为国家稳定发展繁荣的根本保证。 

(二)1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善 

1982年宪法即现行宪法,以1954年宪法为基础,总结我国社会主义建设正反两方面的经验教训,把实践证明行之有效、必须长期坚持的内容,用宪法形式确立下来,同时,根据新时期的特点和任务,对一系列重大问题作出完善,使之更加符合国情和实际,体现了与时俱进。1982年宪法对我国政治制度的重要发展和完善,主要体现在以下几个方面: 

1、把四项基本原则写入宪法。 

2、在宪法结构上体现国家的一切权力属于人民的根本原则。 

3、完善人民代表大会制度和自身建设。 

4、改革行政管理体制。1982年宪法对我国的行政管理体制进行许多重大改革,主要改革有三项:(1)“议行分开”。大事由人大讨论决定,政府负责具体实施。(2)第一次明确了行政机关实行首长负责制,国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制。(3)设立相对独立的审计机关。 

5、恢复设立国家主席。 

6、设立中央军事委员会。 

7、确立基层群众自治制度。 

8、实行“一国两制” 

(三)我国人民代表大会制度的主要内容 

1、人民代表大会制度是根据民主集中制的原则,通过民主选举产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,以人民代表大会为基础,组成整个国家机构,实现人民当家作主的一种政权组织形式。它与我国人民民主专政的国家性质相适应。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度的核心内容包括:(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。(2)国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。(3)中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。(4)人民代表大会及其常委会集体行使职权,集体决定问题,严格按照民主集中制原则办事。(5)我国五十六个民族共同组成中华民族大家庭。以上五个方面是紧密结合的整体,构成了我国人民代表大会制度的主要内容。 

2、人民代表大会及其常委会的职权。人民代表大会是代表人民行使权力的国家权力机关,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会及其常委会的产生、职权以及行使职权的方式和程序是由宪法、选举法、组织法、代表法、立法法、监督法、议事规则等法律规定的。主要体现在立法权、监督权、重大事项讨论决定权和选举任免权四项重要的权力。 

3、我国人民代表大会制度的特点和优势。我国宪法确立的人民代表大会制度,经实践证明,是最适合中国国情和实际的政治制度,体现了我们自己的特点: 

(1)坚持中国特色的政党制度,不搞多党制。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,不同于西方国家的两党制或多党制。中国共产党是领导核心,是执政党。各民主党派是共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党。(2)由人民代表大会统一行使权力,不搞三权鼎立。我国的人民代表大会制度是按照民主集中制原则组织和运作的国家政权制度,它由各级人民代表大会代表人民统一行使国家权力,“一府一委两院”由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都由中国共产党统一领导,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,围绕党和国家工作大局开展工作,共同为建设中国特色社会主义服务。我们国家的这样一种政权制度,充分体现了民主与集中的统一,既有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又有利于国家机关对经济、政治、文化、社会事务的高效管理。(3)实行人民代表大会一院制,不搞两院制。(4)实行单一制,不搞联邦制。 

二、关于这次宪法修改 

(一)关于这次宪法修改要把握的几个问题 

宪法修改是事关全局的重大政治活动和重大立法活动,党中央决定对宪法进行适当修改,是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的。学习理解这次宪法修改的精神和内容,可从以下几个方面把握: 

1、我国宪法是一部符合国情、符合实际、体现时代要求的好宪法,同时,宪法也要不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才具有持久生命力。 

我国宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体,确定了国家的根本任务、领导核心、指导思想、发展道路、奋斗目标,规定了公民的基本权利和义务,规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,规定了社会主义法治原则、民主集中制原则、尊重和保障人权原则等,反映了我国各族人民共同意志和根本利益。我国宪法确立的一系列制度、原则和规则,确定的一系列大政方针,具有显著优势、坚实基础、强大生命力,必须长期坚持、全面贯彻。 

我国宪法制度发展历程表明,宪法必须体现党和人民事业的历史进步,必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是我国宪法制度发展的一个显著特点,也是一条基本规律。 这次宪法修改的主要目的,是要把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,体现党和国家事业发展的新成就新经验新要求,在总体保持宪法连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进、完善发展,为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力宪法保障。 

2、宪法修改必须在党中央集中统一领导下进行。宪法作为国家的根本法,既是重要的法律文献,也是重要的政治文献,宪法问题从来都具有很强的政治属性,这是宪法与其他法律的重要不同之处。我们党的领导人历来高度重视宪法问题,而且首先从政治上看待和把握宪法问题。宪法的政治属性决定了宪法活动,包括制宪修宪、宪法实施、宪法监督、宪法解释、宪法学习宣传教育等,都是在党中央领导下进行的。 

3、这个宪法修正案是在充分发扬民主,广泛听取意见,凝聚共识的基础上形成的,集中了全党全国的智慧和共同意志。 宪法是党和人民意志的集中体现,宪法的根基在于人民发自内心的拥护。习近平总书记指出,宪法修改是一项事关全局的重大政治活动,也是一项影响深远的重大立法活动,既要充分发扬党内民主,在党内形成统一意志,也要在履行法定程序过程中充分发扬人民民主,凝聚各方面共识。 这次宪法修改的内容取得了极大的共识:一致赞成把科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法序言部分;一致赞成把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”写入宪法第一章《总纲》条文部分;一致赞成对国家主席任期作出新的规定;一致赞成增加“监察委员会”的有关规定;一致赞成对宪法序言和条文作出的其他修改。 

4、这次修改宪法的整个过程是严格依法按程序推进的。按照党中央关于加强党对立法工作领导的文件要求和全国人大议事规则有关规定。1月18日至19日,党的中央全会专门召开会议讨论修宪问题,这在我党的历史上是从未有的。1月29日至30日,全国人大常委会也是专门加开一次常委会会议,审议党中央提出的修宪建议,并决定向代表大会提请审议宪法修正案,这在以往修改宪法活动中是没有过的,强调严格依法办事。 

5、宪法修改是在保持其连续性、稳定性、权威性基础上坚持部分修改。宪法制度的重要意义,不仅在于它的根本性、全局性,更在于它的稳定性、长期性。正如习近平总书记所说的:“时间越久远,事业越发展,我们就越加感受到宪法的力量。”历次宪法修改都有一个重要的原则:就是只作部分修改,不作大改。所以前四次修改加起来一共改了31条。这一次修正案改了21条,其中,关于监察委员会的规定,涉及11条。 

(二)宪法修正案的主要内容和有关考虑 

宪法修正案共21条,主要有以下十二个方面内容。一是确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。二是调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。三是完善依法治国和宪法实施举措。四是充实完善我国革命和建设发展历程的内容。五是充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。六是充实和平外交政策方面的内容。七是充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容。八是增加倡导社会主义核心价值观的内容。九是修改国家主席任职方面的有关规定。十是增加设区的市制定地方性法规的规定。十一是增加有关监察委员会的各项规定。十二是修改全国人大专门委员会的有关规定。 

1、确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,是党的十八大以来党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本理论指引,这一指导地位在全党全国人民中已经形成高度共识。在宪法中把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观写在一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础。 

2、调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,体现了党和国家对社会主义建设规律认识的深化和发展,是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴,是党的十九大确立的奋斗目标。作出这些修改,有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局,在新时代不断开创党和国家事业发展新局面,齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。 

3、充实完善爱国统一战线和民族关系的内容。将“致力于中华民族伟大复兴”的爱国者纳入广泛的爱国统一战线。只有把全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者,拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者都团结起来、凝聚起来,实现中国梦才能获得强大持久广泛的力量支持。将平等团结互助和谐的社会主义民族关系写入宪法,相应修改宪法第四条第一款中的有关表述。作这样的修改,有利于铸牢中华民族共同体意识,加强各民族交往交流交融,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。 

4、充实和平外交政策方面的内容。在序言第十二自然段增加了“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略”;将“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流,推动构建人类命运共同体”。作这样修改,有利于正确把握国际形势的深刻变化,顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流,统筹国内国际两个大局中,统筹发展安全两件大事,为我国发展拓展广阔的空间、营造良好的外部环境,为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献。 

5、完善依法治国和宪法实施举措。将宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。从“法制”到“法治”,是我们党依法治国理念和方式的新飞跃。法制通常指法律制度,法治则是以民主为前提,以严格依法办事为核心,以确保权力正当运行为重点的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。将健全社会主义法制修改为健全社会主义法治,有利于推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,加快实现国家治理体系和治理能力现代化,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。 

宪法修正案还将宪法第七十条关于专门委员会的规定中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。增加三个字,赋予了深刻的内涵,就是为了加强和推动宪法实施和监督工作。 

这次宪法修改还在宪法第一章“总纲”第二十七条增加一款:“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”将宪法宣誓制度在宪法中确认下来,进一步彰显了宪法的权威。 

6、充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容。在宪法第一章《总纲》第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,具有非同寻常的重要意义。中国共产党是执政党,是国家的最高政治领导力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,是在序言原有规定基础上的加强、深化和拓展,充分体现了党的领导的根本性、全面性、时代性。有利于确保党总揽全局,协调各方的领导核心地位。 

7、对国家主席任职方面的有关规定进行了修改。这是健全党和国家领导体制的重要举措。对于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,加强和完善国家领导体制,保证党和国家长治久安,具有重要意义。 

8、增加有关监察委员会的各项规定。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。在宪法中对监察委员会作出若干规定,使原来的“一府两院”变为“一府一委两院”,是政治体制的重大改革,涉及宪法的修改完善。 

宪法修正案对监察委员会的性质、地位、名称、组成、任期、领导体制以及与其他有关国家机关的关系等作出了规定。同时就监察委员会的产生、组成人员的选举和任免等事项,对宪法有关条款作出了相应修改。这些修改内容,贯彻了党的十八大以来党中央关于深化国家监察体制改革的精神,体现了推进改革试点工作取得的成果,为成立国家监察委员会和地方各级监察委员会提供了宪法依据,为制定监察法提供了宪法依据,也反映了监察委员会设立后全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会、国务院和地方各级政府职权的新变化以及工作的新要求。 

三、深入学习宣传和贯彻实施宪法 

(一)习近平总书记关于宪法的重要论述是新时代依法治国、依宪治国的根本理论指引 

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,以前所未有的决心和力度推进全面依法治国,形成了“四个全面”战略布局;把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置,采取一系列有力措施加强宪法宣传教育,推动宪法贯彻实施,形成了一系列关于宪法的新理念新思想新战略,具有重大理论创新意义和实践引领意义。 

1、把宪法摆在治国理政的突出位置。强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。” 

2、坚持宪法是党和人民意志的集中体现。强调“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。” 

3、全面贯彻实施宪法。强调“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。” 

4、在全社会弘扬宪法精神。强调“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”“只有保证人民依法享有广泛的权利和自由,维护最广大人民根本利益,实现人民群众对美好生活的向往和追求,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。” 

5、高度重视“关键少数”作用。强调“宪法实施,同每一个国家工作人员的工作都密切相关。”“各级干部特别是领导干部必须带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法。” 

6、坚定宪法自信。强调“我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,要对我国宪法确立的国家指导思想、发展道路、奋斗目标充满自信,对我国宪法确认的中国共产党领导和我国社会主义制度充满自信,对我国宪法确认的我们党领导人民创造的社会主义先进文化和中华优秀传统文化充满自信。” 

7、宪法是我们党长期执政的根本法律依据。强调“党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。”“我们党首先要带头尊崇和执行宪法,把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。任何组织或者个人,都不得有超越宪法法律的特权。一切违反宪法法律的行为,都必须予以追究。” 

(二)以这次宪法修改为契机,深入推进宪法的学习和贯彻实施 

广泛深入持续开展宪法学习宣传教育,是全面贯彻实施宪法、全面依法治国的重要基础性工作。宪法在国家制度体系中具有统领性、总括性,宪法所规定的内容都属于国家重大问题和重大事项,事关党和国家事业发展和长治久安。因此,宪法的精神、原则和核心要义,必须经常讲、反复讲。要正确阐释新时代依宪治国、依宪执政的内涵和意义,讲好中国宪法故事,使宪法精神深入人心,以宪法精神凝心聚力。 

我国宪法实施是多渠道、多方式、多主体的,一是通过完备的法律法规和制度体系,推动和保障宪法实施。通过立法,将宪法确立的国家重大制度、重大事项转化为具体法律制度,使宪法的精神、原则和要求得以实现。二是通过国家各项事业和各方面工作,保证宪法规定得到充分有效实施。三是宪法规范的直接适用,宪法中有不少规定是可以直接适用的,不必通过其他途径。四是宪法的规定需要多作包容性、兼容性理解,努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。五是对于宪法法律没有明确规定的事情,需要根据宪法精神,通过采取创制性办法,及时妥善地解决了以往不曾遇到的新情况新问题。 

十三届全国人大一次会议是加强宪法实施的生动实践。选举产生了新一届国家机构领导人员、审议通过了两部重要的法律案。首次组织宪法宣誓仪式,习近平主席和新一届国家机构领导人员、组成人员就职时公开进行宪法宣誓;选举产生首任国家监察委员会主任;审议通过《中华人民共和国监察法》;决定设立全国人大宪法和法律委员会(将法律委员会更名)。这是一次弘扬宪法精神、履行宪法使命、维护宪法尊严的大会,在当代中国宪法制度史上书写了新的光彩篇章。 

中国特色社会主义进入了新时代,对党和国家推进全面依法治国特别是依宪治国、依宪执政提出了新的更高要求。我们必须更加注重发挥宪法的国家根本法作用,以宪法为根本活动准则,加强宪法实施和监督,维护宪法尊严和权威;加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施;推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国轨道,把依法治国、依宪治国提高到一个新水平。 

尊崇宪法、捍卫宪法,是各级国家机关和国家工作人员特别是党员领导干部的神圣职责。我们要带头自觉忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,履行宪法使命,保证宪法实施,做宪法的坚定捍卫者、忠实践行者。 

  

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